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donna allaeroportoNel presente articolo viene esaminato il quadro normativo nazionale ed europeo delineatosi a seguito dell’emergenza sanitaria da Covid-19 nel settore del trasporto aereo, con particolare riferimento ai diritti dei passeggeri che utilizzano il mezzo aereo, sebbene la ratio dei provvedimenti normativi sia la stessa anche per le altre modalità di trasporto.Nell’ambito europeo, l’Unione si è sempre dimostrata sensibile nei confronti dei passeggeri e, in primis, di quelli che viaggiano in aereo, tanto è vero che sin dal 1991, con il regolamento n. 295, ha stabilito norme comuni relative ad un sistema di compensazione per negato imbarco nei trasporti aerei di linea. Successivamente,detto regolamento è stato abrogato ed è stata adottata una disciplina più organica con il regolamento n.261 dell'11 febbraio 2004 che disciplina i diritti dei passeggeri, non solo nei casi di negato imbarco, ma anche di cancellazione e ritardo prolungato del volo.

In seguito, il legislatore europeo è intervenuto anche negli altri settori del trasporto, prima con il regolamento n.1371/2007 del 23 ottobre 2007, relativo ai diritti e agli obblighi dei passeggeri nel trasporto ferroviario, poi con il regolamento n. 1177/2010 del 24 novembre 2010, relativo ai diritti dei passeggeri che viaggiano via mare e per vie navigabili interne e infine con il regolamento n. 181/2011 del 16 febbraio 2011, relativo ai diritti dei passeggeri nel trasporto effettuato con autobus.

L’emergenza sanitaria da Covid-19 rappresenta un evento caratterizzato dall’eccezionalità e dall’imprevedibilità,con un’ estensione mondiale dei suoi effetti che incidono profondamente su molteplici settori economici, tra i quali purtroppo emerge quello del trasporto aereo. I provvedimenti che hanno comportato restrizioni di viaggio, chiusure di alcune zone e conseguentemente cancellazioni di voli hanno paralizzato la nostra attività, incidendo negativamente sulla mobilità.

Per arginare questa situazione,il legislatore del nostro Paese ha mosso un primo passo con il decreto-legge 2 marzo 2020, n. 9 recante “Misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19”,dedicandosi anche ai diritti dei passeggeri.

In particolare, l’articolo 28 (in seguito abrogato), che richiama l’articolo 1463 del codice civile che disciplina nei contratti sinallagmatici o a prestazioni corrispettive l’impossibilità sopravvenuta della prestazione, prende in considerazionequei soggetti impossibilitati ad adempiere, quali per es. i soggetti nei confronti dei quali è stata disposta la quarantena, i soggetti residenti, domiciliati o destinatari di un provvedimento di divieto di allontanamento nelle aree interessate dal contagio, i soggetti risultati positivi al virus COVID-19, i soggetti intestatari di titolo di viaggio, acquistati in Italia, aventi come destinazione Stati esteri, dove è stato impedito o vietato lo sbarco, l'approdo o l'arrivo.

In tutti questi casi l’interessato, entro 30 giorni dalla cessazione delle situazioni impeditive o dalla data prevista per la partenza, comunica il ricorrere delle predette situazioni al vettore che, a sua volta, entro 15 giorni dalla comunicazione, procede al rimborso o all’emissione di un voucher da utilizzare entro un anno dall’emissione.

Al comma 5 dell’articolo 28 è, altresì, previsto il diritto di recesso dai contratti di pacchetto turistico e, in tal caso, l’organizzatore può offrire un pacchetto sostitutivo, il rimborso o il voucher da utilizzare entro un anno.

Tuttavia il decreto ha avuto vita breve in quanto abrogato dall’articolo 1, comma 2, della legge 24 aprile 2020, n. 27, ossia dalla legge di conversione del decreto-legge 17 marzo 2020, n.18, c.d. decreto Cura Italia, che ha aggiunto l’articolo 88-bis recante la nuova disciplina in materia di diritti dei passeggeri e di pacchetti turistici.

L’articolo 88-bis ha ripreso il contenuto del citato articolo 28, introducendo, però, disposizioni specifiche per i contratti di soggiorno e per i pacchetti turistici e concedendo un termine più lungo, pari a 30 giorni, al vettore e alla struttura ricettiva per procedere al rimborso, mentre ha lasciato inalterata la norma (in seguito modificata) che rimette al vettore la scelta tra rimborso e voucher.

A seguito degli interventi normativi degli Stati membri in materia di diritti dei passeggeri, il 18 marzo 2020 la Commissione europea ha adottato la Comunicazione (2020)1830 final, avente per oggetto gli “Orientamenti interpretativi relativi ai regolamenti UE sui diritti dei passeggeri nel contesto dell'evolversi della situazione connessa al Covid-19”.

Nell’ambito di un fenomeno perturbativo di vaste dimensioni, quale il COVID, la Commissione si è sentita chiamata in causa e ha ritenuto opportuno fornire tempestivamente i dovuti chiarimenti sui diritti dei passeggeri e sui corrispondenti obblighi dei vettori. In particolare, per quanto riguarda il trasporto aereo, è stato evidenziato come la disciplina euro unitaria non regoli le fattispecie in cui i passeggeri non possono effettuare il viaggio perché magari non gli è più consentito farlo e quindi annullano il volo. In taluni casi è offerto al passeggero un buono da utilizzare entro un determinato periodo individuato dai vettori stessi.

La Commissione, inoltre, al paragrafo 3.2. della suddetta Comunicazione ha richiamato l’articolo 5 del regolamento n.261/2004 che prevede, in caso di cancellazione del volo, l’obbligo del vettore di offrire al passeggero la scelta tra il rimborso oppure l’imbarco su un volo non appena possibile o ad una data successiva scelta dal passeggero.

Durante l’emergenza sanitaria,sussiste il problema di offrire un volo alternativo non appena possibile e, viste le numerose e inevitabili sospensioni dei servizi di trasporto, le soluzioni restano il rimborso del prezzo del biglietto oppure, a discrezione del passeggero, il servizio alternativo di trasporto in una data successiva. In ogni caso l'offerta di un buono non può pregiudicare il diritto del passeggero di optare, in alternativa, per il rimborso.

Altro capitolo è quello dell’assistenza, disciplinata dall’articolo 9 del regolamento n.261/2004, che detta una serie di obblighi a carico del vettore nei casi in cui il passeggero debba attendere

l’imbarco su un volo alternativo (pasti e bevande, sistemazione in albergo ecc. ecc.)

La Commissione ha ribadito che l’assistenza è dovuta anche in caso di circostanze eccezionali, ossia di quegli eventi che non si sarebbero comunque potuti evitare anche se fossero state adottate dalla compagnia tutte le misure del caso. Nel considerando 14 del regolamento n.261/2004 è riportato un elenco di tali circostanze (instabilità politica, condizioni meteorologiche incompatibili con l'effettuazione del volo in questione, rischi per la sicurezza, improvvise carenze del volo sotto il profilo della sicurezza e scioperi che si ripercuotono sull'attività di un vettore aereo operativo).Tale elenco non può essere considerato esaustivo, come stabilito dalla Corte di giustizia (si veda la sentenza Wallentin Hermann causa C 549/07).

Successivamente, il supremo giudice europeo ha ampliato il novero delle circostanze eccezionali,ritenendo tali per es. il bird strike (Sentenza PESKOVA e PESKA C‑315/15) o il danneggiamento di uno pneumatico causato da un oggetto estraneo presente sulla pista (Sentenza GERMANWINGS C-501/17).

L’emergenza sanitaria rappresenta, senza dubbio, una circostanza eccezionale in quanto non è, per sua natura e origine, inerente al normale esercizio dell'attività dei vettori e sfugge al loro effettivo controllo.

D’altra parte, l’obbligo di assistenza da parte del vettore in presenza di circostanze eccezionali è già statosottolineato dalla Corte di giustizia nella causa che ha riguardato la tristemente nota eruzione del vulcano islandese Eyjafjallajökull del 2010 che ha paralizzato i cieli di mezza Europa. In particolare, i giudici di Lussemburgo hanno stabilito che, in presenza di circostanze eccezionali, il vettore ha l’obbligo di prestare assistenza al passeggero e, nel caso in cui abbia violato tale obbligo, spetterà al giudice nazionale valutare l’entità del rimborso, limitatamente alle necessità del passeggero stesso.

Ovviamente il diritto all’assistenza non è riconosciuto al passeggero che ha chiesto il rimborso o quando il passeggero ha scelto il volo alternativo in una data successiva di suo gradimento.

Inoltre, il passeggero non può vantare il diritto alla compensazione pecuniaria, ossia a una forma di ristoro per i disagi subiti dovuti al ritardo, alla cancellazione o al negato imbarco, in quanto la presenza di circostanze eccezionali esonerano il vettore dal versamento della stessa.

A distanza di quasi due mesi dalla citata Comunicazione (2020)1830, la Commissione, con la Raccomandazione 2020/648 del 13 maggio 2020,si è soffermata sulle caratteristiche dei voucher che i vettori possono proporre ai passeggeri come alternativa al rimborso in denaro, stabilendo la loro durata minima (12 mesi) e contemplando il diritto da parte del passeggero di chiedere il rimborso in denaro entro 12 mesi dalla data di emissione.

Nell’ambito di tale raccomandazione, la Commissione ha posto l’accento anche sull’altro contraente del contratto di trasporto aereo, il vettore,prevedendo per gli Stati membri la possibilità di introdurre, a favore dello stesso, regimi specifici di sostegno e strumenti di garanzia dei prestiti,sempre nell’ottica di garantirne la solvibilità e dunque indirettamente di tutelare i passeggeri.

Alla luce degli orientamenti dell’Unione europea sui diritti dei passeggeri, le disposizioni normative nazionali fin qui richiamate, ossia l’articolo 88-bis del decreto legge cura Italia che ha rimesso alla discrezionalità della compagnia e non del passeggero la scelta tra voucher e rimborso, sono state contestate dalla Commissione che il 2 luglio 2020 ha aperto la procedura di infrazione n. 2020/2252, per la violazione del già citato regolamento n. 261/2004 sui diritti dei passeggeri che viaggiano in aereo.

A seguito, quindi, dell’intervento della Commissione europea, il nostro legislatore, con la legge 17 luglio 2020, n. 77,di conversione del decreto legge 19 maggio 2020, n. 34, c.d. decreto rilancio, ha modificato, all’articolo 182, l’articolo 88-bis del decreto cura Italia, inserendo il comma 12-bis che prolunga la validità dei voucher da 12 a 18 mesi e prevedendo che, scaduti i 18 mesi, il passeggero abbia in ogni caso diritto al rimborso che deve essere corrisposto dal vettore entro 14 giorni. Per i contratti di trasporto aereo, ferroviario, marittimo, nelle acque interne o terrestre, il passeggero può chiedere il rimborso decorsi 12 mesi dall’emissione del voucher, fermo restando l’obbligo del vettore di procedere entro 14 giorni dalla richiesta.

Nel successivo comma 12-ter dell’articolo 88-bis, aggiunto sempre dall’articolo 182 del decreto rilancio, è assicurata adeguata tutela ai passeggeri titolari di voucher, non rimborsati a causa della situazione di insolvenza della compagnia aerea, mediante indennizzo e, a tal fine, è istituito un apposito Fondo presso il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo.

Da quanto sopra descritto, emerge la conferma della particolare attenzione dimostrata dalla Commissione europea sull’applicazione della normativa sui diritti dei passeggeri, sia attraverso Comunicazioni e Raccomandazioni, sia attraverso l’attività di vigilanza sugli Stati membri che si è concretizzata, come visto, nell’apertura di una procedura di infrazione. In sostanza, la Commissione ha ricalcato l’orientamento della Corte di giustizia che, nelle numerose sentenze interpretative del regolamento n.261/04, si è spesso schierata a favore del passeggero (si pensi alla sentenza Sturgeon che ha esteso il diritto alla compensazione pecuniaria prevista dal regolamento n.261/04 solo per la cancellazione del volo anche ai casi di ritardo pari o superiore alle tre ore).

E’ chiaro, tuttavia, che in questa situazione emergenziale, l’Unione europea si è trovata a fare i conti anche con il crollo del traffico aereo e, conseguentemente, con le ingenti perdite subite dai vettori ed è intervenuta con la COMUNICAZIONE COM(2020) 112 final del 13.3.2020 “Risposta economica coordinata all’emergenza COVID-19” nella quale ha dichiarato che il settore dei trasporti è uno dei più colpiti dalla pandemia, in special modo quello aereo,e ha illustrato le misure a disposizione degli Stati membri per fronteggiare l’epidemia e per sostenere gli operatori economici.

Un successivo intervento più incisivo è stato attuato con la Comunicazione C 91 1/01 del 19 marzo,“Quadro temporaneo per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’economia nell’attuale emergenza del COVID-19”, nella quale la Commissione ha individuato ulteriori misure temporanee di aiuti di Stato che sono considerati compatibili.

Tale quadro è stato ripetutamente modificato ed esteso con successive Comunicazioni della Commissione, Comunicazione C(2020) 2215Final del 3 aprile, Comunicazione dell'8 maggio C(2020 3156 final), Comunicazione 2020/C 218/03 del 29 giugno e infine Comunicazione C(2020) 7127 final del 13 ottobre 2020 nelle quali, visto il protrarsi della pandemia, sono state prorogate ulteriormente alcune disposizioni del quadro temporaneo fino al 30 giugno 2021 ed altre fino al 30 settembre 2021, estendendo altresì le tipologie di aiuti di Stato ammissibili.

Dal punto di vista normativo, gli interventi più rilevanti dell’Unione europea sono rappresentati da due regolamenti, il 2020/459 del 30 marzo 2020 e il 2020/696 del 25 maggio 2020.

Il primo modifica la disciplina dell’assegnazione delle bande orarie considerando, ai fini del calcolo della priorità storica, come operate le bande orarie non utilizzate a causa dell’epidemia di COVID-19. Il secondo dà la possibilità, in questo periodo emergenziale, all’autorità competente per il rilascio delle licenze, di non sospendere o revocare la licenza d’esercizio del vettore aereo dell’Unione con problemi di liquidità, purché non sussistano pericoli per la sicurezza e sia realistica una ristrutturazione finanziaria soddisfacente entro dodici mesi. Inoltre, gli Stati membri possono rifiutare, limitare o condizionare l’esercizio dei diritti di traffico. Sono, infine, dettate disposizioni sulla proroga,fino al 31 dicembre 2022,delle autorizzazioni a svolgere i servizi di assistenza a terra che scadono nel periodo compreso tra il 28 maggio 2020 e il 31 dicembre 2021, e, in caso di cessazione dell’attività di tali prestatori di servizi, sulla possibilità, fino al 31 dicembre 2020, della scelta diretta di un altro prestatore.

Nel nostro Paese,con il decreto Cura Italia, oltre alle disposizioni sui diritti dei passeggeri è stata riconosciuta, all’articolo 79,una forma di compensazione dei danni subiti dai vettori che adempiono ad oneri di servizio pubblico, mediante la costituzione diun apposito Fondo di 500 milioni di euro, ridotto a 350 milioni di euro dal decreto rilancio, per l'anno 2020.

Al comma 3 dell’articolo 79 è stata, inoltre, autorizzata la costituzione di una nuova società di navigazione aerea, visti gli effetti determinati dal COVID su Alitalia e Alitalia Cityliner, e nei successivi commi sono dettate norme procedurali e le risorse necessarie per la costituzione (disposizioni che saranno successivamente modificate dal decreto rilancio).

Infine, all’articolo 94, è stato fornito un maggiore sostegno ai lavoratori del settore,disponendo l’incremento, per l’anno 2020,del Fondo di solidarietà per il settore del trasporto aereo e del sistema aeroportuale e introducendo norme sul trattamento straordinario di integrazione salariale per crisi aziendale in favore delle aziende operanti nel settore(disposizioni che saranno modificate dal decreto legge n.104 del 2020).

Considerato che gli effetti negativi derivanti dall’emergenza sanitaria non ricadono esclusivamente sulle imprese titolari di licenza aerea che svolgono oneri di servizio pubblico ma sull’intero settore dell’aviazione civile, a queste prime misure vanno ad aggiungersi quelle previste dal già citato decreto rilancio che,all’articolo 198, ha istituito un fondo per la compensazione dei danni subiti dal settore aereo con una dotazione di 130 milioni di euro per l'anno 2020 a favore delle imprese in possesso del Certificato di Operatore Aereo COA e della licenza di trasporto aereo passeggeri rilasciati dall’ENAC che impieghino aeromobili con una capacità superiore a 19 posti e che non adempiono ad oneri di servizio pubblico. Un’ulteriore condizione di accesso al Fondo consiste nell’applicazione da parte dei vettori ai propri dipendenti di trattamenti retributivi non inferiori a quelli minimi stabiliti dal Contratto Collettivo Nazionale.

L’obbligo del trattamento economico minimo è normativamente previsto all’articolo 203 del predetto decreto legge, non solo per i vettori aerei ma per tutte le imprese del settore, a pena di revoca delle concessioni, autorizzazioni e certificazioni ad essi rilasciate dall'autorità amministrativa italiana. Gli introiti derivanti dalle sanzioni irrogate per la violazione di detto obbligo contribuiranno ad alimentare il già citato Fondo di solidarietà.

Inoltre, l’articolo 202 del decreto rilancio ha modificato l’articolo 79 del decreto legge cura Italia nella parte riguardante la costituzione di una nuova compagnia aerea, eliminando il riferimento alle società Alitalia e Alitalia City liner, introducendo disposizioni procedurali più dettagliate anche con riferimento al piano industriale e prevedendo, a tal fine, risorse per 3 milioni di euro. Al comma 1 bis del suddetto articolo è dettata, altresì, una norma a favore dei gestori aeroportuali, prevedendo la proroga di due anni della durata delle concessioni aeroportuali in corso, a seguito del sensibile calo del traffico derivante dall’epidemia e dalle misure di contenimento del contagio adottate dallo Stato e dalle regioni.

Infine all’articolo 204 è incrementata, dal 1° luglio 2021,la dotazione del Fondo di solidarietà per il settore del trasporto aereo e del sistema aeroportuale con il 50% delle maggiori somme derivanti dall'incremento dell'addizionale comunale sui diritti di imbarco.

A fronte di tale incremento, il decreto legge 14 agosto 2020, n.104, c.d. decreto agosto, all’articolo 20,ha ridotto l’incremento del fondo di solidarietà da 200 a 190,2 milioni di euro, modificando l’articolo 94 del decreto cura Italia e rivedendo la disciplina sul trattamento di integrazione salariale.

Inoltre all’articolo 85, commi 5 e 6, il decreto agosto ha previsto,per i vettori che adempiono ad oneri di servizio pubblico e per tutti gli altri vettori in possesso del Certificato di Operatore Aereo COA e della licenza di trasporto aereo passeggeri rilasciati dall’ENAC, che impieghino aeromobili con una capacità superiore a 19 posti, l’anticipazione di un importo complessivo non superiore a 250 milioni di euro per i primi e a 50 milioni di euro per i secondi delle misure compensative, già citate e previste dai decreti cura Italia e rilancio, in attesa dell’autorizzazione della Commissione europea necessaria per gli aiuti di Stato.

Infine, l’articolo 87 ha modificato ulteriormente l’articolo 79 del decreto cura Italia nella parte relativa alla costituzione della nuova compagnia, prevedendo che l’esercizio dell’attività da parte della società sia condizionato alle valutazioni e non all’autorizzazione della Commissione europea e dettando norme sul piano industriale e sul capitale sociale iniziale della società, pari a 20 milioni di euro.

Da questo rapido excursus su alcuni interventi in materia di trasporto aereo durante l’epidemia sanitaria da Covid-19, emerge il difficile compito cui è stato chiamato il legislatore di contemperare il diritto alla mobilità con quello alla salute e di trovare il giusto equilibrio nel dosare le risorse a favore dei soggetti più colpiti dalla crisi.

Le misure adottate hanno interessato tutta la filiera del settore: dai passeggeri alle compagnie aeree, dal personale delle aziende, alle società di gestione aeroportuale; l’auspicio è che a esse si affianchino misure globali che coinvolgano tutti i Paesi e che siano in grado di risollevare il più presto possibile questo settore, intrinsecamente transnazionale, con nuove opportunità.

 

Roberta Capri

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