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Una proposta di razionalizzazione, ottimizzazione e contenimento dei costi promossa da

S.T.A.S.A. CENTRO STUDI TRASPORTO AEREO SICUREZZA & AMBIENTE

 

19 Marzo 2014 – ORE 9.30

 

sala delle bandiereSala delle bandiere


Ufficio di informazione in Italia del Parlamento Europeo Roma – Via IV Novembre, 149


RELAZIONE ILLUSTRATIVA DELLA PROPOSTA DEL CENTRO STUDI

 

La proposta che qui S.T.A.S.A. (Centro Studi Trasporto Aereo, Sicurezza e Ambiente) avanza, non è frutto di astratte considerazioni su assetti ideali che poi, le risorse disponibili non consentono di realizzare, viceversa è frutto di pragmatismo, realismo e buon senso.
Le domande che ci siamo posti e cui vorremmo dare risposte sono:

Gli organismi per le investigazioni sugli incidenti dei mezzi di trasporto così come sono organizzati e strutturati in Italia, funzionano? Sono economicamente sostenibili ?
L’Italia ha ulteriori risorse, rispetto alle attuali, da allocare in questo particolarissimo settore, della macchina organizzativa dello Stato?
Infine, in che modo è possibile ottenere un risparmio di uomini e mezzi e perciò finanziarie e contemporaneamente migliorare la qualità delle investigazioni sugli incidenti e quindi migliorare la sicurezza?
Partiamo da una prima constatazione su cui crediamo non ci sia bisogno di spendere molte parole.
E’ ormai universalmente condiviso dalla cultura della sicurezza il concetto che:
“Le investigazioni tecniche indipendenti e non giudiziarie sugli incidenti dei mezzi di trasporto, essendo mirate ad accertare le cause e quindi fare prevenzione, contribuiscono in maniera significativa a migliorare la sicurezza dei viaggiatori”.
In Italia la consistenza e l’organizzazione degli organismi cui sono demandate le investigazioni sugli incidenti nei settori aereo, ferroviario e marittimo sono alquanto varie e risentono ovviamente di differenti norme presistenti e potremmo dire, anche diverse tradizioni e consuetudini.
In Italia l’ANSV, Agenzia nazionale per la sicurezza del volo è il soggetto cui sono demandate le indagini sugli incidenti aerei, il CCISM Commissione Centrale d’Indagine sui Sinistri Marittimi per gli incidenti che accadono nel settore marittimo, e la DGIF Direzione generale per le investigazioni ferroviarie, per gli incidenti ferroviari.
Tutte queste organizzazioni, traggono origine dallo sforzo profuso dall’Unione Europea che, nel mettere ordine nel settore, ha reso obbligatorio per gli Stati Membri, sia di svolgere le investigazioni sia, conseguentemente, di dotarsi di entità investigative sugli incidenti che rispondano a uniformi logiche fattuali d’investigazione che garantiscano uniformità di valutazioni.
La prima Direttiva Europea, in questo campo, risale al 1994 (20 anni fa), e riguarda il settore aereo, al 2004 (10 anni) per quello ferroviario, e al 2009 (5 anni), per quello marittimo.
Da notare, comunque che l’Italia, precedentemente alla creazione di strutture specificatamente dedicate alle investigazioni, nate, sotto l’impulso della legislazione Europea, quando accadevano incidenti rilevanti, l’investigazione era fatta dalla “classica” Commissione tecnico-formale ministeriale che andava sovente a sovrapporsi all’inchiesta della Magistratura.
Le attuali fonti normative, in forza delle quali sono stati istituite in Italia gli organismi investigativi sugli incidenti nel settore aereo, marittimo e ferroviario (illustrate nell’allegata presentazione), sono per l’ANSV (Agenzia nazionale per la sicurezza del volo) un Regolamento (Reg. UE 996/2010), per il CCISM Commissione centrale per le investigazioni sui sinistri marittimi una Direttiva (n.18 /2009 CE), e sempre una Direttiva (n. 49/2004 CE), per la Direzione generale per le investigazioni ferroviarie DGIF.
E’ nota la differenza che nell’ambito Comunitario, intercorre tra una Direttiva e un Regolamento:
La Direttiva stabilisce un obiettivo e lascia a ogni singolo Paese membro di stabilire come procedere per perseguirlo, il Regolamento è invece una norma di carattere vincolante, che deve essere applicata in tutti i suoi elementi costitutivi.
L’Unione Europea inizia generalmente con una Direttiva e dopo un certo intervallo di tempo, variabile anche in funzione di contingenze, emana sulla medesima materia un Regolamento.
A quel punto non c’è modo, diciamo così, di continuare a utilizzare un “percorso nazionale” e obbligatoriamente, sotto pena di procedura d’infrazione, bisogna applicare i Regolamenti.
Ciò è esattamente quello che prevedibilmente accadrà in tempi brevi per il CCISM (investigazioni marittime) e per la DGIF (investigazioni ferroviarie).
Per meglio chiarire quale sia lo schema, il “Pattern” con cui generalmente l’Unione Europea si muove, torna utile richiamare alla memoria l’iter costitutivo di ANSV e la sua genesi.
L’ANSV è stata creata con un Decreto legislativo nel 1999 in ottemperanza a una Direttiva del 1994 (l’Italia ha impiegato cinque anni a recepire la Direttiva Europea), successivamente nel 2010, con il Regolamento n.996 è stato reso vincolante, in tutti i suoi elementi costitutivi ciò che, più o meno la precedente Direttiva stabiliva.
Per quanto riguarda la Direzione Generale per le Investigazioni Ferroviarie, siamo evidentemente ancora in uno stadio intermedio, per così dire in itinere. Vale a dire che l’Unione Europea ha emanato nel 2004 una Direttiva che rendeva obbligatoria la costituzione di un’agenzia per le investigazioni sugli incidenti ferroviari, Direttiva che è stata recepita con Decreto legislativo nel 2007. Un Regolamento europeo in materia, è tuttora allo studio, ma quando sarà emanato l’Italia, dovrà a esso obbligatoriamente conformarsi.
Stesso discorso fatto per la Direzione generale per le investigazioni ferroviarie DGIF nel settore ferroviario, è valido per il settore marittimo cioè per la Commissione centrale d’indagine sui sinistri marittimi.
La Direttiva Comunitaria per la costituzione in tutti i Paesi Membri di enti che si occupino delle investigazioni marittime è del 2009, recepita dallo Stato Italiano con un Decreto Legislativo nel 2011.
La domanda è a questo punto: a quando l’emissione del Regolamento Europeo. Staremo a vedere.
In proposito è bene sottolineare che sebbene l’Unione Europea ancora non abbia emesso apposito Regolamento sull’organismo che svolge le investigazioni marittime, ha tuttavia promulgato un Regolamento su come devono essere svolte le investigazioni, di fatto, facendo “entrare dalla finestra” ciò che ancora non è “entrato dalla porta.”
Si tratta del Regolamento n. 1286/2011 “Adozione di una metodologia comune d’indagine sui sinistri e sugli incidenti marittimi a norma (appunto) della Direttiva 2009/18.”
Ma questi organismi investigativi (ANSV disciplinata da un Regolamento, le altre due CCISM e DGIF da Direttive), sono comparabili ed assimilabili fra loro, nei rispettivi campi d’indagine? Si! Essi sono praticamente sovrapponibili. Non è questa certo la sede per una disamina approfondita e minuziosa, basterà comunque esaminare gli obiettivi che l’Unione europea assegna loro per rendersene conto:
ANSV: ” l’unico obiettivo (dell’inchiesta) è prevenire (…) e non attribuire colpe o responsabilità.”
DGIF: “l’inchiesta non mira in nessun caso a stabilire colpe o responsabilità.”
CCISM: “le inchieste (…) non riguardano la determinazione di responsabilità o l’attribuzione di colpe.”
Per completare il quadro, esaminiamo molto brevemente quali e quante sono le risorse umane di cui sono dotati i tre organismi investigativi italiani.
ANSV ha 4 investigatori, di questi quattro, uno è per così dire part time perché deve occuparsi anche dell’OIV (Organismo indipendente di valutazione) e del laboratorio tecnico.
A fronte di ciò, il personale amministrativo è di 15 persone (compreso il direttore generale) e i componenti degli organi sono 7 (presidente, 3 componenti del collegio e 3 revisori).
Si noterà come gli assetti siano sproporzionati. Per ogni investigatore che “Investiga” abbiamo più di cinque fra amministrativi e organi.
Il CCISM è composto, come si può evincere dall’allegata presentazione, da un contrammiraglio e sei membri di cui due nominati dal MIT, due dal Comando delle Capitanerie di porto, uno dal Ministero dell’ambiente. A questi si aggiunge un segretario proveniente anch’esso dalle Capitanerie di porto.
Infine per quanto riguarda la DGIF, è composta da un dirigente di prima fascia, due di seconda fascia, 4 amministrativi cui si aggiungono 27 investigatori tratti dal personale del MIT e 34 investigatori esterni tratti da un albo che tiene conto sia di aspetti territoriali sia di competenze specifiche, in funzione della tipologia d’incidente.
A conferma del fatto che la struttura organizzativa delle agenzie, per come sono concepite dalla Unione Europea, è la medesima, vi è da segnalare come, per quanto riguarda l’investigazione sugli incidenti aerei, tutte le agenzie europee siano raggruppate in una “Rete” di coordinamento che si chiama ENCASIA (European network of civil aviation safety investigation authorities.)
Le agenzie per le investigazioni ferroviarie sono coordinate dall’ERA (European railway agency).
Gli organismi europei che si occupano d’investigazioni sugli incidenti marittimi sono coordinati dall’EMSA (European maritime safety agency) che supporta una struttura permanente di cooperazione.
Secondo dati ufficiali ANSV in dieci anni fra il 2002 e il 2012 sono state aperte 1087 inchieste, relative a “ACCIDENT” o “SERIOUS INCIDENT” di queste solo 280, vale a dire il 25%, sono state portate a compimento con la pubblicazione di una relazione finale.
Esaminiamo, ora brevemente, se gli organismi investigativi in parola siano oggi in grado di adempiere, nell’accertamento delle cause dei sinistri, con prontezza e terzietà in modo soddisfacente ai delicati compiti di prevenzione assegnati loro dall’Unione Europea.
Di seguito solo alcuni esempi di tragici incidenti aeronautici che attendono ancora risposta sulle cause che li hanno determinati.
Appare chiaro, quand’anche le Relazioni sugli incidenti fossero ora pubblicate contemporaneamente, quando ormai sono trascorsi anni dal momento
dell’incidente (in taluni casi più di 10 anni), come la funzione essenziale dell’ANSV che è quella di fare prevenzione, sia venuta meno.
Il 9 ottobre 2001, I-FLAN, elicottero Agusta 109 E Power, in servizio eliambulanza per il 118, di notte, 6 minuti dopo il decollo precipita, 5 morti.
Il 26 ottobre 2002, I-AGSO, elicottero Agusta Bell AB 412, decollato da Tarquinia, precipita in mare 7 NM a Sud dell’isola della Gorgona, 2 morti.
L’1 giugno 2003, I-ERJC, Learjet 45, subito dopo il decollo dall’aeroporto di Linate precipita, poco distante da un assembramento di persone che stavano assistendo al passaggio del Giro d’Italia, 2 morti.
Il 19 aprile 2003, I-AMVE, un elicottero Aerospatiale AS350, decollato dal Sestriere per trasportare dei turisti, si schianta in montagna: bilancio 6 morti 1 ferito grave.
L’11 giugno 2005, I-JESC, un Piper PA28 decollato da Brescia precipita vicino a Ponte di Legno, 3 morti.
Il 26 aprile 2007, I-SEAD, un elicottero S64F Skycrane prodotto dalla Erickson su progetto Sikorsky, durante un’operazione anti-incendio precipita andando completamente distrutto, salvi i due occupanti.
L’1 giugno 2008, N163AC, un elicottero S64F Skycrane prodotto dalla Erickson su progetto Sikorsky, durante un’esercitazione precipita andando completamente distrutto, per fortuna i due a bordo si salvano.
Il 10 novembre 2008, EI-DYG, un B737 con 172 passeggeri a bordo, durante l’avvicinamento all’aeroporto di Ciampino incontra uno stormo di uccelli e durante l’atterraggio l’aereo subisce danni gravissimi, gli occupanti si salvano.
Il 7 febbraio 2009, I-FEEV, un bireattore Cessna 650, dopo il decollo da Ciampino precipita, morti i 2 piloti.
Il 24 settembre 2010, EI-EDM, un Airbus A319 con 123 persone a bordo, durante l’atterraggio a Palermo, esce di pista, aereo distrutto, incolumi gli occupanti
Per quanto riguarda la Commissione centrale sulle investigazione dei sinistri marittimi CCISM, i rilievi mossi dall’Unione Europea parlano da soli. Essa deve essere profondamente ristrutturata in accordo alla Direttiva.
Vediamo, ad esempio, uno dei rilievi che, a nostro parere, è il più significativo: ” E’ stato rilevato che il MCIB (Maritime casualty investigation board), dipende per la sua organizzazione dalla Guardia costiera italiana che provvede al bilancio, alle risorse e ai servizi necessari al suo funzionamento. Inoltre i membri del MCIB sono ancora alle dipendenze di queste autorità madri, conseguentemente è stato rilevato che non sono indipendenti”.
E la direzione generale per le investigazioni ferroviarie? Basandosi sui rilievi che sono stati rivolti alla parte marittima, si possono ragionevolmente trarre analoghe conclusioni relativamente alla carenza dei requisiti d’indipendenza e terzietà.
Ritornando alle risorse umane a disposizione degli organismi investigativi nazionali sopra esaminate, merita un approfondimento il sistema utilizzato dalla DGIF nell’impiegare i suoi investigatori.
Esso è molto simile a quello utilizzato dal NTSB americano e dal BFU tedesco. Gli americani lo chiamano “Party system”. In tale sistema le investigazioni sono affidate a personale esterno iscritto in un albo nazionale secondo criteri oltre che territoriali anche delle specifiche competenze.
Ciò consente di avere tempi d’intervento molto veloci, risparmiare sui costi delle trasferte del personale e poter scegliere l’investigatore più competente per quella determinata tipologia d’incidente.
Ulteriore osservazione che si offre a chi legge è come, in ambito internazionale, la scelta di dotarsi di organismi d’investigazione intermodali (in effetti, sarebbe corretto parlare di plurimodali) è per così dire “Trasversale”.
L’opzione del modello organizzativo “Plurimodale” è stata prescelta da nazioni fra le più avanzate quali gli Stati Uniti d’America o il Giappone, cui certamente non mancano risorse economiche (rispettivamente al 1° e al 3° posto mondiale in relazione al Prodotto interno lordo), ma anche da Stati di più modeste risorse ma molto ben organizzati, quali il 56° posto della Nuova Zelanda o il 20° della Svizzera che sappiamo, sa farsi molto bene i conti.
A proposito della Svizzera, è interessante notare che in tempi molto recenti, ha deciso di rinunciare al precedente modello organizzativo, in cui le investigazioni sugli incidenti nei trasporti erano divise settorialmente.
Dal 1° novembre 2011 è operativo il SISI (Servizio d’inchiesta svizzero sugli infortuni) che sostituisce l’Ufficio d’inchiesta sugli infortuni aeronautici (UIIA) e il Servizio d’inchiesta sugli infortuni dei trasporti pubblici (SII).
Le motivazioni di questa scelta ufficialmente dichiarate sono che: “L’accorpamento dei servizi d’inchiesta sugli infortuni permette di riunire le conoscenze specialistiche sotto uno stesso tetto e di instaurare una prassi unitaria in materia d’inchieste sugli infortuni.”
Nell’ambito dell’Unione Europea, la scelta di dotarsi di organizzazioni d’investigazione plurimodali è stata fatta da diverse nazioni, fra queste è interessante il caso dell’Olanda che nei suoi porti movimenta circa il 15% di tutte le merci che partono o arrivano dall’Europa e, dove l’aeroporto di Amsterdam è al 4° posto in ambito europeo.
Una soluzione intermedia, per il momento è stata privilegiata da Regno Unito e Spagna le cui Agenzie investigative sono comunque fortemente integrate.
La nostra proposta.
Accorpare i tre organismi ora esistenti in Italia, L’Agenzia nazionale per la sicurezza del volo, la Commissione centrale per le indagini sui sinistri marittimi e la Direzione generale per le investigazioni ferroviarie, in un’unica Agenzia Investigativa per la Sicurezza dei Trasporti, o come la si vorrà nomare.
Certamente non va sottaciuto che un processo di unificazione e conseguentemente di razionalizzazione e risparmio, non è mai indolore. Quali “Minacce” potrebbero profilarsi?
La prima e la più grande, sempre presente in tutte le attività umane è la resistenza al cambiamento: “Se ho sempre fatto così, perche devo cambiare?”
Altre resistenze possono individuarsi nei possibili trasferimenti degli uffici, nella perdita di potere a favore di altri, nel dover condividere il “Budget”, nel probabile aumento del lavoro amministrativo e ancora nel dover re-ingegnerizzare i processi e via discorrendo.
Soffermiamoci ora però sui vantaggi e le opportunità che il progetto offre particolarmente in termini di razionalizzazione delle risorse.
Evidenti sono i risparmi e il miglioramento della qualità che si potrebbe ottenere con un unico laboratorio tecnico (già presente in ANSV e sotto-utilizzato).
Analoghe considerazioni riguardano l’inutile ridondanza attuale di uffici: tre uffici URP (Ufficio relazioni con il pubblico), tre relazioni con la stampa, tre uffici legali, tre amministrativi, tre uffici che si occupano di contratti, tre di gestione del personale, tre sistemi informatici di protocollo e via dicendo.
Il tutto è bene ricordarlo, al servizio di strutture con esigui organici di personale operativo.
Una per tutte, basti pensare ad esempio a quanto si potrebbe risparmiare sul servizio di pulizia, reception e vigilanza h 24, se le sedi fossero unificate.
Ulteriormente, a nostro avviso, i prevedibili notevoli risparmi ipotizzabili sono legati ancor più, ai futuri inevitabili adempimenti imposti dall’applicazione dei Regolamenti europei e da una prevedibile richiesta di unificazione degli stessi organismi d’investigazione.
Ma fra i motivi che suggeriscono di passare dal modello “ tre strutture”, al modello unificato e integrato plurimodale ve né anche uno molto particolare; riguarda i protocolli d’intesa che l’Unione Europea chiede che siano sottoscritti per regolare i rapporti ad esempio con l’Autorità giudiziaria, oppure con le forze dell’ordine o la protezione civile.
Una struttura unificata e ben strutturata, lontana dai singoli interessi, sarebbe qualificata a porsi quale credibile interlocutore con le altre istituzioni coinvolte per motivi d’ufficio nelle inchieste sugli incidenti.
I reali e immediati risparmi che consentirebbero la razionalizzazione e l’unificazione delle tre entità d’investigazione sugli incidenti nei settori aeronautico, ferroviario e marittimo, non possono inoltre prescindere dalla considerazione (ancorché difficilmente quantizzabile) che una migliore capacità in termini di prevenzione e sicurezza, oltre ad ovvie considerazioni in termini di protezione della vita umana, è anche economicamente molto vantaggiosa.
Ci si interroghi in proposito, a quanto lo Stato italiano avrebbe risparmiato se non fossero avvenuti l’incidente aereo di Linate, (118 vittime) o quello ferroviario di Viareggio (33 vittime) o quello navale del Giglio (32 vittime).

ATTI GIORNATA DI STUDIO

 

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